自主創(chuàng)新已經(jīng)成為支撐我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，尖端科技和基礎(chǔ)創(chuàng)新需要大量前沿人才。對(duì)于所需高素質(zhì)人才，一方面在于國(guó)內(nèi)自身慢慢培養(yǎng)，另一方面需要利用國(guó)際上前沿科技人才實(shí)現(xiàn)快速突破。
在利用國(guó)際人才方面，一個(gè)辦法是國(guó)內(nèi)企業(yè)投資到國(guó)外建立研發(fā)中心，雇傭國(guó)外科技人員，“借雞生蛋”為國(guó)內(nèi)企業(yè)提供技術(shù)支持，另一方面就是直接吸引國(guó)際人才到我國(guó)工作。吸引一流人才到國(guó)內(nèi)工作往往有更大作用和安全性，也是很多國(guó)家實(shí)現(xiàn)科技領(lǐng)先的關(guān)鍵。正因如此，我國(guó)從2003年首次提出“人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”，2016年強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行人才機(jī)制體制改革，實(shí)行更開放的人才政策，到2017年十九大提出加快構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系，“聚天下人才而用之”的新人才觀，再到2018年成立國(guó)家移民管理局，展示我國(guó)對(duì)吸引海外高層次人才實(shí)現(xiàn)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的渴求。
但是，要吸引國(guó)際領(lǐng)先人才并非易事。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人才被賦予比資本更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)和呈現(xiàn)更高的流動(dòng)性。除了高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和良好的生活品質(zhì)是吸引技術(shù)人才主要因素外，有利于人才移民的安置和保留、透明和完善的移民管理和服務(wù)制度體系，在發(fā)達(dá)國(guó)家人才吸引上起到重要作用。
而當(dāng)前我國(guó)仍處于發(fā)展中階段，一方面迫切需要吸引和利用海外異質(zhì)性的人力資本，用以填補(bǔ)緊缺行業(yè)的人才短缺和突破技術(shù)瓶頸，為國(guó)家的發(fā)展儲(chǔ)備高層次人才，另一方面，作為傳統(tǒng)的非移民國(guó)家，我國(guó)在移民管理、移民政策、移民法律法規(guī)的研究和制定，尚處于起步和探索階段。目前，在移民管理和技術(shù)移民制度的建設(shè)中，仍然存在管理模式和管理功能有待完善、各地人才政策缺乏協(xié)調(diào)、技術(shù)移民準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不清晰、信息分散不完備、缺乏后續(xù)融合手段、對(duì)國(guó)際高水平留學(xué)生吸引和保留不足等問題。
我國(guó)人口眾多，長(zhǎng)期以來對(duì)于海外勞工、移民采取嚴(yán)格的限制；同時(shí)，語(yǔ)言也是海外人才到中國(guó)生活和工作面臨較大障礙，使得移民特別是高端技術(shù)移民一直較少。2012年，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》的頒布，凸顯了我國(guó)對(duì)于移民問題的重視。然而，吸引和保留移民，尤其是非華裔移民一直不是我國(guó)移民制度建設(shè)和管理的重點(diǎn)，因此總體來說我國(guó)在全面的移民管理和實(shí)踐上尚處于探索階段。我國(guó)國(guó)家移民局在2018年3月正式成立，現(xiàn)在移民管理、移民制度、移民法律法規(guī)的制定和研究上也剛剛起步。近期，司法部公布《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》。意見稿對(duì)移民條件等各方面提出了指導(dǎo)性要求，部分條件比較具體，但是在細(xì)節(jié)上仍然有較大待完善空間。
2010年的第六次人口普查提供了在境內(nèi)居住的外籍人員詳細(xì)數(shù)據(jù)。官方統(tǒng)計(jì)口徑中的外籍人員，是指第六次人口普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)在我國(guó)境內(nèi)居住三個(gè)月以上或能夠確定將居住三個(gè)月以上的外籍人員。截至2010年11月，在華常住外籍人員不到60萬(wàn)人，多分布在東部沿海地域，韓國(guó)、美國(guó)、日本為外國(guó)人來源國(guó)前三名，主要來華目的是留學(xué)，其次是就業(yè)和商務(wù)需要。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)部的數(shù)據(jù)，2015年韓國(guó)是中國(guó)大陸地區(qū)國(guó)際移民的最大來源國(guó)（有18.68萬(wàn)韓國(guó)人生活在中國(guó)大陸），第二大來源國(guó)變?yōu)榘臀鳎?.43萬(wàn)人），第三大來源國(guó)是菲律賓（7.3萬(wàn)人），隨后是印尼（4萬(wàn)人），越南（2.8萬(wàn)人），美國(guó)是第六大來源國(guó)，有2.68萬(wàn)美國(guó)人居住在中國(guó)大陸。
2017年1月份，《解放日?qǐng)?bào)》援引國(guó)家外國(guó)專家局統(tǒng)計(jì)顯示，在滬工作的外國(guó)人數(shù)量為21.5萬(wàn)，占全國(guó)的23.7%。按此估算，在華工作外國(guó)人數(shù)在2017年達(dá)到了90多萬(wàn)。在華居留外國(guó)人的就業(yè)行業(yè)主要是教育、服務(wù)和金融業(yè)，其中服務(wù)行業(yè)包括醫(yī)療、出行、娛樂與旅游消費(fèi)服務(wù)。在華居留外國(guó)人的就業(yè)層次既包括高級(jí)人才，也包括專業(yè)工作者。除了海外高層次專家外，進(jìn)入中國(guó)的專業(yè)型工作者也開始逐步多元化。既包括邊境地區(qū)傳統(tǒng)制糖、玉器與木料加工的外籍（主要為緬甸、越南籍）手工業(yè)者之外，還包括外籍的家政服務(wù)專業(yè)從業(yè)者（如菲傭）等。其中，高級(jí)人才及家政服務(wù)人員主要集中在北京、上海等城市?？梢姡泼駭?shù)量和層次在提高，移民發(fā)揮作用的范圍在擴(kuò)大。
隨著近年來中國(guó)外來移民增多，相關(guān)輿論評(píng)價(jià)越來越多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響越發(fā)顯著。一些調(diào)查顯示，民眾普遍對(duì)在華外籍人員數(shù)量高估，但對(duì)未來來華外國(guó)人數(shù)量的管控上，大部分國(guó)人的態(tài)度相對(duì)和緩，大部分認(rèn)為外國(guó)人來華對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)有利，而且能促進(jìn)中國(guó)與世界之間的溝通與理解，豐富了我國(guó)的文化生活。也有部分民眾擔(dān)心，在華外國(guó)人可能會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定，加劇我國(guó)的就業(yè)壓力，擠占我國(guó)居民的教育、醫(yī)療等資源。
在實(shí)際影響上，一些學(xué)者通過調(diào)查和數(shù)據(jù)分析顯示，國(guó)際移民資金回報(bào)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民多樣性能提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、移民創(chuàng)業(yè)為高科技帶來新理念，同時(shí)一些低技術(shù)移民的不斷增加使得人口狀況日益復(fù)雜，外來移民小社會(huì)逐步形成，“三非”移民及違法犯罪不斷增加，地方管制陷入困境?？梢姡瑢?duì)于高端人才吸引相對(duì)不足，對(duì)于低技術(shù)吸引過度是當(dāng)前移民管理問題。
長(zhǎng)期以來，我國(guó)依據(jù)2004年頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》管理移民。2016年公安部起草的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（草案）》，對(duì)外國(guó)人獲得我國(guó)永居居民權(quán)作了更多明確說明。
2020年司法部公布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，作了進(jìn)一步修繕。其第十一、第十二、第十三條款，對(duì)杰出人才取得永久居民權(quán)進(jìn)行了放寬。其第十五條，對(duì)長(zhǎng)期居住的外國(guó)人取得永居權(quán)進(jìn)行了放寬認(rèn)可。其第十六條，對(duì)投資獲取永居權(quán)、第十七條對(duì)家庭團(tuán)聚獲得永居權(quán)進(jìn)行了明確，使得跨國(guó)婚姻和對(duì)經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)的外國(guó)人可以長(zhǎng)期居住中國(guó)，獲得相應(yīng)權(quán)利。
相比于2004年的管理辦法，新管理?xiàng)l例明確了杰出貢獻(xiàn)者、杰出技能者、投資額度較大者和普通工作者及家屬投靠者獲取永居權(quán)的條文，拓寬了申請(qǐng)永居的資格范圍和條件，給各種外籍人常住中國(guó)提供機(jī)會(huì)。但是，當(dāng)前管理?xiàng)l例仍然存在可進(jìn)一步完善之處，比如對(duì)人才的認(rèn)定具體條件不明，門檻有些過度降低，一步獲得永居權(quán)而無(wú)中間過渡階段，以及借家屬投靠而不斷增大的永居人口可能。
總的來說，目前來華移民目前技術(shù)移民偏少，我國(guó)通過永久居民權(quán)吸引技術(shù)移民的目的未來能否實(shí)現(xiàn)還要取決于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境持續(xù)改善帶來的吸引力增加，以及其他國(guó)家尤其是母國(guó)對(duì)相應(yīng)人才的態(tài)度。當(dāng)前的移民管理?xiàng)l例還需要在未來根據(jù)外部條件逐步改善。
（作者孫文凱為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要研究興趣包括勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著有《人口管理中的政府政策抉擇》、《中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)問題研究》等。）
