非法金融業務活動是指未經有關金融監管機構批準，擅自從事金融的活動，主要存在于非金融機構的業務活動中。隨著我國金融監管體制的變革、金融產品的創新升級和互聯網金融的快速發展，處置非法金融業務活動尤其是非法互聯網金融業務的相關法律法規明顯滯后，已不能滿足現實金融實踐的需求。建議進一步明確非法金融業務認定的權責單位，加強中央金融監管派駐機關和地方政府金融部門的監管協同，行政法上授予監管機關更多“監管利器”，更加有力有效處置非法互聯網金融業務風險，筑牢防范化解系統性金融風險的基石。
當前非法互聯網金融業務風險集中暴露，亟須加強有效監管和處置
近年來，非法互聯網金融業務亂象叢生，一些企業利用互聯網通過代幣發行融資、股權眾籌、網絡借貸、大宗商品交易平臺等之名進行非法金融活動，給社會治理、金融風險防范帶來諸多困難。今年上半年以來，由于一些互聯網金融借貸平臺業務違法違規，市場流動性偏緊、經濟增長壓力持續，行業整體信心不足等原因，一些非法互聯網金融業務風險在近幾個月集中暴露，已嚴重到亟待監管和處置的地步。經過有關部門的共同努力，8月份以來，互聯網借貸平臺出險機構家數增長緩慢，出險規模逐步減緩，風險頻發的勢頭得到控制，互聯網金融領域風險相對穩定。但是非法互聯網金融業務風險形勢依然復雜嚴峻。
一是網貸平臺密集“爆雷”成連鎖反應。網貸平臺(P2P)行業出現大規模“倒閉潮”，5月以來已有超過300家P2P平臺出現風險事件，僅6月份就出現80家停業及問題平臺，7月份出現高峰，其中不乏“國資系”“上市系”參股的平臺，倒閉的平臺普遍存在“短借長投”“期限錯配”的不規范操作，還有部分平臺惡意詐騙，涉及投資者數量和金額都巨大，隱藏較嚴重的社會穩定風險。
二是區塊鏈行業集資傳銷詐騙頻現。不少打著區塊鏈旗號的詐騙、傳銷案件頻發，涉案金額動輒上億元，受害人員動輒上萬人。
三是非法集資借助互聯網形成集團體系。許多龐氏騙局用虛假項目融資，收購更多互聯網融資平臺甚至上市公司股權，打造成金融集團閉環體系進行自融。
四是衍生出逃廢債、敲詐等次生風險。一些借款人惡意制造恐慌擠兌平臺，或者借平臺“爆雷”故意拖欠債務，加劇平臺風險。也有在維權群中向受害人收取群費或者募集維權資金卷款跑路等事件出現。更有自媒體打著輿論監督的旗號進行敲詐勒索。
處置非法互聯網金融業務風險，亟須有關法律法規在理念和手段方面有所改進
非法互聯網金融業務通過“互聯網+”打通金融市場的各個環節和壁壘，風險具有高度傳染性和隱蔽性，且涉及金額巨大、社會影響惡劣，很可能成為各市場風險的傳導索，必須盡快加強監管。但當前，在處置非法互聯網金融業務風險過程中，有關法律法規還存在不到位、不完善的問題。
一是對非法互聯網金融業務的取締對象方面的規定滯后。我國金融風險處置的法律條款聚焦于持牌金融機構，不適用于非金融機構從事的非法互聯網金融業務處置。而從事非法互聯網金融業務的企業基本都注冊為“科技公司”“管理咨詢公司”等，都不屬于金融機構。當前處置非金融機構的非法金融業務活動，多落腳于適用國務院1998年出臺的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》(以下簡稱《取締辦法》)，該《取締辦法》形成時間較早，關于取締對象的列舉式規定不夠周延和全面。
二是“一行兩會”之間權責不清。在處置非法互聯網金融業務的過程中，作為金融管理部門的中國人民銀行和作為金融監管部門的銀保監會、證監會之間的權責不清晰。一方面，現行取締主體設定與上位法律規定存在不一致的問題。《取締辦法》制定于1998年，由于當時尚未設置銀行業監督管理部門，使得《取締辦法》關于取締主體的規定與上位法《商業銀行法》《銀行業監督管理法》不一致，客觀上對社會主體形成錯誤指引。實踐中發生部分群眾仍依據《取締辦法》向中國人民銀行分支機構舉報，要求查處本該由銀保監督管理部門查處的非法金融活動。另一方面，《取締辦法》規定取締非法證券業務和非法保險業務由證監會、原保監會具體負責實施，鑒于諸如區塊鏈發幣的交易所、代幣發行(I CO)等新興互聯網金融業務活動屬于多類型混合、多業務交叉的活動，很容易造成監管真空，不易防微杜漸，反而導致錯過處置風險的黃金期。
此外，《取締辦法》作為行政法規，授權中國人民銀行對“金融三亂”(亂集資、亂批設金融機構和亂辦金融業務)以外的其他非法金融業務活動進行行政認定，但2016年4月開展的互聯網金融風險專項整治，互聯網金融風險專項整治工作領導小組的辦公室雖設在人民銀行，但互聯網金融風險專項整治工作領導小組的辦公室且發函多加蓋人民銀行金融市場司章，但金融市場司作為人民銀行的內設機構，其對外發函加蓋印章存在效力瑕疵。
三是“一行兩會”和地方政府監管權責不清。地方金融辦與中央金融監管派駐機構業務存在監管邊界不清、權責不清的問題。部分互聯網金融平臺分支機構多，且互聯網金融平臺注冊地與經營地分離問題較為突出，法人、股東等信息變更頻繁，風險底數“看不清、摸不透”，由于地方監管的地域性，部分機構常以“賬目、數據、資料全部在總部”為由逃避監管。此外，處置主體責任規定也存在矛盾。
四是處置程序規定較為寬泛，操作性不強，處置行為依據的法律效力層級低。2012年施行的《行政強制法》統一了行政強制措施的設定權，其中雖規定采取金融業審慎監管措施可依照有關法律、行政法規的規定執行，但截至目前尚未對非法金融業務如何執行審慎監管制定法律法規，客觀上造成監管機關在處置風險過程中以柔性執法、道義勸阻、窗口指導為主，震懾效力明顯不足。
《取締辦法》規定了取締程序，包括取締的基本程序、取締過程中可以采取的強制措施、有關部門相互配合等內容。但由于其程序規定較為寬泛，使得取締程序一定程度上缺乏可操作性，影響處置非法互聯網金融業務活動的執法效能。例如，以北京地區比特幣交易所和I CO清理工作為例，北京市金融工作局在防控處置工作中“有責無權”，難以有效開展行政調查取證和處罰，只能采取聯合約談等非強制性措施，阻力較大，事后也難以有效跟進。中國人民銀行營業管理部雖對非法金融業務具有行政處罰權，但也缺乏查詢、凍結涉案賬戶的法定授權，更無法限制有關人員出境，使得非法金融業務的實際控制人隨時可以卷款跑路。
此外，由于難以獲得非法金融業務對象的真實資金流動信息，無法鎖定最終受益人，制約了“穿透式監管”。公安、司法機關雖具有查詢凍結賬戶和限制公民出境的權力，但處置金融案件的專業性不足，且邊控管控在司法程序上存在兩難，不“爆雷”不立案，公安部門就不能邊控，但等程序合規了，往往人也跑了，若任由非法互聯網金融業務活動發展到構成刑事犯罪后才由公安、司法機關介入，“動作太慢”，將錯失打早打小的時機，容易誘發社會風險。
相關建議
當前，做好有關法律法規的推章立制工作，是完善處置非法互聯網金融業務活動長效機制的基礎和關鍵，能為互聯網金融健康發展奠定堅實基礎，并能有效防止互聯網金融風險蔓延傳導到房地產、銀行、股市等其他領域，為打好防范化解重大系統性風險的攻堅戰提供穩定的環境。
一是進一步明確非法金融業務認定的法定職能和程序。建議修訂《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》或制定其他法律法規，明確非法金融業務風險是系統性金融風險的重要誘因，授權相關機構對涉及互聯網金融新業態的全口徑非法業務的認定職能。同時，為履行國務院金融穩定發展委員會、互聯網金融風險專項整治工作領導小組等制定的工作方針，應明確非法金融業務認定的具體程序，明確由相關部門制定實施細則，按照有關部門的政策精神發布公告，依法向社會公示非法金融業務的業務類型，通過法定程序將金融政策落實為金融法律文件。
二是加強中央金融監管派駐機關和地方政府金融部門的監管協同。應理順中央金融監管派駐機關與地方政府金融部門的權責關系，對取締工作中地方政府以及公安部門、工商部門等相關職責進行明確界定，加強監管協同，確保職責明晰，各司其職，各負其責，有效避免由于制度原因導致的取締職責不清、協調不暢、監管真空等問題。要以制定法律或行政法規的方式明確授權地方政府金融部門的在特定范圍內履行具體的金融監管職責，并注意新制定法規與《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》的一致性。
三是行政法上授予監管機關更多“監管利器”。處置非法金融業務活動的關鍵應側重早期的行政處置。建議可以由全國人大常委會出臺單行法或由國務院制定行政法規，授予人民銀行等機構在處置非法互聯網金融業務活動過程中有權依程序查詢、凍結涉案賬戶或限制涉案當事人出境等，切實強化非法金融業務風險處置的監管措施。建議對取締非法金融機構和非法金融業務活動程序進行全流程再造，明確具體操作流程，對立案、調查、認定、作出取締決定、公告以及證據保全、資金控制、部門配合、債權債務清理等作出全面規定，為取締工作高效有序開展提供程序保障。
(作者單位分別系特華博士后科研工作站、中國人民銀行營業管理部)
